22:31

Что реально может сделать власть на местах?

Страна на пороге выборов в местные органы власти. В связи с этим многие сейчас в очередной раз задумываются над тем, что реально может сделать власть на местах, какова ее роль в жизни общества и все ли возможности используются для того, чтобы использовать властные полномочия с наибольшей эффективностью?

Вопросы эти вовсе не праздные, ведь от того, каковы будут ответы на них, зависит отношение избирателей к властным структурам и их представителям и, следовательно, исход самого выборного процесса. А повседневная практика и результаты научных исследований свидетельствуют о далеко не полном использовании предоставленных органам местного самоуправления прав с целью обеспечения выполнения возложенных на них обязанностей. Как же использовать предоставленные права в наиболее полном объеме? Какие рычаги следует использовать для повышения эффективности работы органов местного самоуправления? Эти и другие вопросы корреспондент "ДКР" задает директору Института экономико-правовых исследований Национальной академии наук Украины, академику Валентину МАМУТОВУ.

- Валентин Карлович, что необходимо органам местного самоуправления для того, чтобы работать на благо территориальных громад с наибольшей отдачей?

- Надо понимать ту роль, которую должны играть органы местного самоуправления в качестве представителей базового звена гражданского общества, коим является территориальное объединение, община граждан. Совокупность таких общин и составляет страну. Наряду с трудовыми коллективами, объединенными в отраслевые производственные профессиональные союзы, они составляют основу гражданского общества. Это вполне реальный сектор, активность которого определяет влияние граждан на состояние и развитие страны. Но роль этого сектора, как показывает практика, далеко не всегда проявляется так, как это было бы необходимо. Возьмем пример из недалекого прошлого, а именно экономически необоснованное и противоречащее Конституции и другим законам Украины решение "помаранчевой" власти в начале 2005 года об упразднении специального режима инвестиций на территориях приоритетного развития, в том числе в городах и районах Донбасса, где закрывались в большом количестве шахты и другие предприятия. Решение это было признано ошибочным уже через две недели после его принятия, но отменено не было. И никаких активных действий со стороны местных органов власти или трудовых коллективов в защиту конституционных прав предпринято не было. Даже акций протеста не организовали. Этакая покорная пассивность. Конституционный суд через несколько лет признал, что решение об упразднении специального режима инвестиционной деятельности противоречило Конституции и было бесспорно незаконным, но время ушло, и власти шахтерских городов только руками развели. И Ассоциация шахтерских городов Донбасса тоже не проявила активности. Непокорность проявили тогда только иностранцы, обратившись в суды.

- Тогда городские головы нашли оправдание своей бездеятельности, а ведь могли же настоять на том, что центральная власть не права, используя данные им полномочия?

- Собственной бездеятельности всегда можно найти оправдание, даже если она обусловлена просто трусостью или ленью. При такой пассивности реального сектора гражданского общества обеспечить эффективное решение проблем социально-экономического развития чрезвычайно сложно. Задача местной власти как раз и состоит в том, чтобы отстаивать свои полномочия и защищать права территориальной громады. В этом плане показательна позиция крымчан, которые считают, что необходимо отстаивать и развивать полномочия автономии, активно бороться со всеми попытками их сокращения. Силами одной центральной власти всех проблем не решить, поэтому часть ответственности местная власть и граждане должны брать на себя.

- Но вместе с ответственностью надо иметь и права, а за них принято бороться, значит, и решаться на какие-то протестные акции.

- А почему бы и нет? По телевидению практически ежедневно можно наблюдать активные протестные действия граждан других стран против необоснованных решений правительств. У нас же таких мирных демонстраций, по сути, нет. Был, правда, "майдан", да и тот, как все четче выясняется, оказался не проявлением гражданской активности трудящихся, а результатом спланированной операции иностранных служб, проведенной в интересах заокеанских олигархов и государств. Никакой пользы нашей стране эта спецоперация не принесла.

- Валентин Карлович, но достаточно ли у органов местного самоуправления властных полномочий для того, чтобы эффективно защитить права территориальной громады?

- Полномочий достаточно, но надо, чтобы все в соответствии со своей компетенцией и возможностями активно участвовали в решении глобальной задачи, однако заинтересованности в этом не видно. Практика показывает, что многое могут сделать, например, городские советы, однако они не используют в полной мере свои возможности. В средствах массовой информации можно постоянно видеть применительно к любым частным проблемам заявления представителей местных органов власти о необходимости помощи со стороны правительства. Местные органы власти для того и существуют, чтобы добиваться усиления законодательной и финансовой базы самоуправления и одновременно в полной мере использовать уже имеющие полномочия и местные ресурсы, которые, как правило, достаточно значительны.

Законодательная база в нашей стране действительно далека от совершенства, но для составления разного рода схем и манипуляций с городской собственностью заинтересованные лица законодательную базу находят, а для решения проблем громады ее не хватает. И почти не используются полномочия органов местного самоуправления в сфере внешнеэкономической деятельности. Судя по предвыборным программам мэров многих городов, они вообще не используют свои полномочия в этом направлении, и даже есть подозрение, что не знают толком ничего об этих полномочиях. А ведь на региональном уровне возможно принятие некоторых мер, которые не может использовать правительство из дипломатических соображений.

- Например?

- Можно, скажем, оказывать определенную помощь субъектам хозяйствования в целях восстановления производства предприятиями, расположенными на территории города, для выпуска импортозаменяющей продукции, для обеспечения конкурентоспособности и реализации их продукции, работ или услуг. Естественно, отыскание и применение мер такой помощи требует наличия определенных знаний, умений, напряжения мысли, но это не сложнее придумывания схем обхода законов в личных целях. Я говорю об этом потому, что опыт разумного применения норм законодательства имеется, только применяется на местах далеко не повсеместно.

- Валентин Карлович, и все же для полноценной работы прежде всего необходимо знать свои права. Насколько, по вашей информации, эти знания распространены среди работников местного самоуправления?

- К сожалению, далеко не все как депутаты, так и работники аппаратов городских советов знают достаточно хорошо компетенцию этих представительных органов и умеют отстаивать их права в различных инстанциях, необоснованно посягающих на права территориальных громад и избранных ими органов местного самоуправления. А между тем самоуправление это именно и есть самостоятельное решение внутригородских вопросов. Но в нашей стране давно возобладала тенденция к централизации власти в общегосударственных структурах. Несмотря на долгие разговоры и конкретные предложения об усилении значимости местного самоуправления, реально в этом направлении делается очень немного. Обязанности перед населением остаются у городов, руководство которых зачастую не может принимать самостоятельных решений. И это является серьезной проблемой, тормозом на пути развития местного самоуправления.

- Валентин Карлович, с одной стороны, мы говорим о том, что законодательных норм для действий органов местного самоуправления вроде и достаточно, а с другой - о том, что их не хватает для эффективной работы. Где же истина?

- А истина, как всегда, посередине. Сотрудники нашего Института экономико-правовых исследований Национальной академии наук Украины, на базе которого был создан общереспубликанский Научный совет по экономико-правовым проблемам развития городов, систематизировали имеющееся законодательство и даже подготовили соответствующее пособие в помощь областным, городским и районным советам. Содержание этого пособия показывает, что полномочий в сфере хозяйствования довольно много. Об этом же свидетельствуют и материалы ежегодно проводимых в Донецке международных конференций "Город, регион, государство". Кстати, в ноябре намечается провести восьмую такую конференцию. Здесь и права в области планирования и регулирования хозяйственной деятельности, контроля и надзора над ней, и права по использованию природных ресурсов, по работе жилищно-коммунального хозяйства, по ценообразованию и налогообложению, по внешнеэкономической деятельности и защите конкуренции. При этом компетенция органов местного самоуправления только одними хозяйственными вопросами не ограничивается. И наряду с решением проблем по совершенствованию законодательства, которое, разумеется, необходимо, неплохо было бы больше внимания уделять реализации уже имеющихся прав по самостоятельному решению вопросов. А некоторые нормы недавно принятого Бюджетного кодекса подтверждают намерение государства расширять полномочия и возможности местных властей. Но это даст позитивный результат только тогда, когда на уровне городов будут активно использоваться новые нормы.

- Но ведь известно, что многие нормы можно толковать неоднозначно. Что можно предложить руководителям органов местного самоуправления в таком случае?

- Толковать эти нормы разумно и принимать решения на основе отстаивания интересов громады, беря ответственность на себя за такие решения. К сожалению, в органах самоуправления у нас много людей, которые не желают принимать решений, а предпочитают перестраховываться, консультироваться у представителей центральной власти. Тем самым они как бы снимают с себя ответственность, а потом сетуют на недостатки законодательной базы. Закон, между прочим, не может да и не должен предусматривать все нюансы жизненных ситуаций. И надо не бояться принимать решения. Доказывать, насколько они правомерны, должен тот, кто в этом сомневается, кто их оспаривает, а не тот, кто принял на себя ответственность. У нас же часто контролирующие органы, не имея аргументов, опровергающих обоснованность того или иного решения, требуют от тех, кто это решение принял, доказывать свою правоту. И такое понятие, как презумпция невиновности, в таких случаях напрочь отсутствует.

- Валентин Карлович, как в таком случае должны строиться взаимоотношения между местными органами власти и трудовыми коллективами различных форм собственности?

- Городская громада вместе с предприятиями на ее территории - это единая социально-экономическая территориальная система, а посему горсовет должен выполнять функции координационно-управляющего центра этой системы, отстаивать ее общие интересы. В систему эту органически входят государственные, коммунальные, коллективные, частные предприятия, и горсовет вправе влиять на их хозяйственную деятельность таким образом, чтобы учитывались интересы других субъектов хозяйствования и интересы всех жителей данной громады. При этом Хозяйственный кодекс предоставляет право всем субъектам хозяйствования принимать участие в решении проблем социально-экономического развития территории. В Донецкой области, например, широко известна большая роль ПАО "Мариупольский металлургический комбинат им. Ильича" в социально-экономическом развитии Мариуполя, а с помощью агроцехов металлурги поддерживают некоторые сельскохозяйственные районы, снабжая сельхозпродукцией Мариуполь и некоторые другие промышленные центры региона. Большую поддержку Киевскому району Донецка оказывает АП "Шахта им. Засядько". А обязанность горсоветов сделать так, чтобы реальную помощь громаде могли оказать и другие предприятия.

- А если предприятие на территории громады принадлежит иностранному собственнику, тогда как быть?

- Это сегодня вполне нормальное явление, и такое предприятие тоже должно привлекаться к решению городских проблем. Взять, к примеру, Кривой Рог, где металлургический комбинат принадлежит индийской компании. Предприятие это предоставило городу 5,9 млн. грн. на ремонт школ. И сделано это в рамках договора о сотрудничестве и организации взаимоотношений между исполкомом горсовета и предприятием. А в этом году город должен получить от металлургов 15 млн. грн. для строительства, ремонта и содержания объектов социальной и производственной инфраструктуры. Для повышения городских доходов необходимо использовать не только коммунальную собственность, но и возможности хозяйственных структур иных форм собственности на основе договорных отношений - так, как это делается, например, в Луганске. А распространить накопленный опыт можно с помощью Ассоциации шахтерских городов.

- Можно ли коротко сформулировать, что в целом мешает целенаправленному развитию территорий?

- Мешает отсутствие общегосударственных стратегических (долгосрочных) планов социально-экономического развития. Конституция и Хозяйственный кодекс Украины дают основу для разработки таких планов, но на деле принимаются лишь многочисленные, не увязанные друг с другом и с реальными условиями отраслевые и региональные программы. При отсутствии общегосударственной программы они нередко в значительной степени, а то и полностью остаются лишь на бумаге. Кстати, на третий квартал этого года предусмотрена подготовка законопроекта о долгосрочном планировании, следовательно, надо добиваться, чтобы такой закон был принят и исполнялся. А пока можно принять как вариант решения проблемы опыт Донецкой области, у которой есть договор с Кабинетом Министров, позволяющий решать многие вопросы. Можно такие договоры заключать между городами и областными советами, которым неплохо было бы восстановить практику сравнительной оценки уровня социально-экономического развития городов, это позволило бы контролировать и стимулировать их работу. Для этой цели существуют методики, разработанные и коллективом нашего института. Одним словом, надо учитывать, что власть не дается, а берется. И власть эта в нынешних украинских реалиях должна принадлежать советам, а жителям, которые собираются идти голосовать за предлагаемых им кандидатов от различных партий и движений, надо только сделать правильный выбор.

Юрий САГАНЬ